一、信访概述

行政信访是信访的重要组成部分，是行政机关行政活动的重要形式。《信访条例》第2条规定：“本条例所称信访，是指公民法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”这是以行政法规的形式对行政信访所作的界定。行政信访既是公民权利的一种重要救济途径，又是行政监督的重要形式。

（一）信访的特征

信访作为一种行政行为，与其他行政行为既有共同之处，也有其自身特点。

1.主体的多样性

信访活动比行政复议或行政诉讼的主体更多。其主体包括信访人、被信访人、行政信访机关、第三人、代理人等多种主体。这是由于行政复议和行政诉讼是针对具体行政行为，而行政信访涉及的不限于具体行政行为，还包括抽象行政行为，既包括投诉类信访所涉及的主体，也包括反映情况、提出意见和建议等信访所涉及的主体。因此，行政信访法律关系的主体不仅具有多样化特点，而且涉及的主体情形比行政复议和行政诉讼要复杂得多。

2.受理范围不明确

长久以来，信访的受理范围都没有明确界定，大家也认为所有问题都可以找信访，信访什么都能管，这种认识是不准的，同时也是不利于信访制度规范的。既然现实中信访是作为―类特殊的行政救济途径存在，就应该像行政复议和行政诉讼制度那样，对受理方作出具体规定，这样处理信访工作才能做到有的放矢，诉讼类信访是目前中国最叹为观止的奇特信访类型，没完没了的大量申诉案件是对已经终审生效的法院判决提出的申诉。颇具中国特色的是一些案件刚起诉到法院，―方或双方诉讼当事人就开始信访要求人大或者党政机关监督法院公正司法，这种状况在很大程度上反映了中国司法权威及法院公信力存在的危机。而不高的公信力又使信访相对人只能寄希望于引起某位领导的高度重视来解决问题，循环往复，最后只再次把人们拖入“人治”的怪圈。另外，司法权威和法院公信力的下降也会直接导致人们对法律的不信任，不利于人们在心理上形成对法律的依赖。这对行政执法效果的影响也是相当大的。这样的结果就是人们过于依赖信访，信访一方面超负荷工作，另一方面对于某些必须由司法救济解决的纠纷又无能为力，行政相对人就只有不停上访，甚至越级上访，矛盾就这样不断膨胀和升级，直到有一天能够得到完满答复。

3.信访形式的多样性和特殊性

信访人提出信访的形式和行政机关处理信访的形式多种多样。根据《信访条例》第十七条规定：信访人提出信访事项，一般应当采用书信、电子邮件、传真等书面形式。行政机关处理信访事项的形式因信访人采用的形式不同而不同，可以采用电话、传真、图片、录音带录像带及电子邮件等。行政复议和行政诉讼的形式要少得多。在行政机关处理信访事项的诸多手段中，比较有明显特色的是采用“协调”手段特别是政府信访工作机构所开展的相关活动更是离不开此种手段。而行政复议和行政诉讼除了极少数情况外，一般坚持“不得调解”的原则。相比较而言后两种手段解决问题的方式僵化不灵活，需要对此做相应的变通和完善。

二、信访的运行现状

随着我国经济建设的快速发展，我国社会转型时期的到来，我国的信访制度也随之出现了大量的新问题和新情况。

（一）非正常信访比例

当前信访现状呈现出信访总量出现陡涨趋势，并且保持高位运行。自1993年出现的第一次高峰之后，一直高涨到现在。虽然从2005年开始，伴随着许多有效措施的出台和实施，扭转了全国信访总量12年攀升的势头，但据国家统计局权威发布，全国的信访总量依旧在高位运行。

（二）信访部门协调功能不足

政府信访部门大部分通过“协调”来解决大量的信访问题，但是政府信访部门在履行“协调”功能的时候，存在很多局限性。

1.信访缺乏足够的权威性

政府信访工作机构属于政府系列，而被协调的对象不仅包括信访者，通常还涉及党委工作部门、群众团体、政法机关。这些机构的级别高于信访工作机构，涉及这些部门的信访协调往往形成“小马拉大车”的局面，其权威性显得不够，即使在协调中取得一致意见，执行中仍可能遇到这样那样的阻力。

2.与政法部门相比缺乏有效手段

政府信访工作机构实施协调常常需要其他工作部门和企业事业单位及个人的配合，否则难以奏效。这就要求本级政府领导重视和支持此项工作。如果政府领导人不重视信访协调工作，单靠政府信访工作机构，很难把“协调”工作做好。

3.人治色彩浓厚

政府信访工作机构的“协调”工作很大程度上依赖政策、感情、道德甚至是良心和同情心，因此它处理问题的方式和结果往往与行政复议和行政诉讼具有相抵触之处。换言之，行政复议和行政诉讼比较关注程序公正正义，对于超过复议和诉讼时效的申请，即使实体权利仍然存在，但是法律上并不保护其胜诉权。程序正义的最大好处在于能够防范和抵制处理争议事项上的随意性，维护法律法规的权威。

而信访更多地注重实质性正义，注重的是“化解矛盾”。《信访条例》第5条规定：“县级以上人民政府应当建立统一领导部门协调统筹兼顾标本兼治，各负其责、齐抓共管的信访工作格局，通过联席会议、建立排查调处机制、建立信访督查工作制度等方式，及时化解矛盾和纠纷。”这一规定将“及时化解矛盾和纠纷”作为目的，而强调快速和解决问题，这就有可能与法律本身追求的程序正义不相符合，信访强调追求的实质性正义的价值取向，对于程序性正义有一种本能地轻视或不尊重。它崇尚的是人的作用，对于法律法规产生的不正义进行矫正，所以在具有弥补部分实质性正义的同时，往往以牺牲法律法规的权威为代价，其结果是提升了政策和领导人个人的权威。

（三）责任追究机制不合理

中央为了确保社会稳定，切实将矛盾解决在基层，不断强化信访工作责任制，乃至按信访量给地方排名，将其纳入地方政绩考核体系。各级党委和政府也层层落实“领导责任制和责任追究制”，要求党政“一把手”负总责，分管领导负主要责任，直接领导负直接责任，对因工作不到位，责任不落实而造成社会不稳定、秩序混乱的，追究有关领导责任。而且许多省市县都把减少各种类型的上访数量作为衡量官员“保一方平安”的一个政绩指标，甚至作为考核官员“一票否决”，的内容。但这样责任追究只能从表面上减少大规模的“上京”，治标不治本并非长远之计。因为有些地方官员为了政绩考核和职位升迁，不但不积极解决问题，反而采取消极的掩盖办法，比如截访和堵访。甚至出现“信访寻租”现象，即通过行贿上级信访部门官员来减少上访登记数量。与其说是旨在保障信访人的权利，不如说是旨在让信访人尽快息诉息访。官员的“花钱买太平”“摆平就是水平”等做法，使少部分采取过激行为、危害社会稳定的信访者的超政策无理要求得到了满足，促使群众形成一种“信访有利”的观念，反而助长了群众的信访情结，却并未从根本上制止上访行为的发生，反而会迫使更多的人参与上访，这些地方政府的行为还对社会产生了很大的负面影响。