摘要

作为一种特殊形式的合同类型，行政合同能够体现行政管理职能并且保障公共利益。但是随着民主制度的出现，行政合同的矛盾与纠纷不断显现，而目前我国针对这一状况还没有明确的制度保障和立法基础，导致现实操作中行政合同违约现象经常出现。完善行政合同救济是目前推动行政合同制度向前发展的核心，因而有必要对行政合同的构成要件、责任承担以及救济措施上的缺陷等进行研究分析，从而提出针对性建议，促进行政合同制度的完善。

关键词：行政合同；行政合同违约；法律救济。

Abstract

As a kind of special contract, administrative contract can reflect the function of administration and protect public benefits. With the improvement and perfection of democracy, the contradictions and disputes of administrative contract appear constantly. However, based on this condition there is no clear system guarantee and legislative basis in our country now, and it lead to administrative contract default phenomenon occur often. Completing the relief of the administrative contract is the core to push forward the administrative contract system. So it is necessary to make an analysis on key component and responsibility of administrative contract and defect of remedy measure to make targeted suggestions and improve administrative contract system.

Key words：administrative contract；breach of administrative contract；legal remedies.

一、引言

行政合同是行使行政职能的重要保障，是经济发展和市场民主的产物，对于协调相对人的积极性和实现行政目标有双重作用，是实现社会公共利益的关键措施。行政合同在现实操作中广泛存在，是一种实现行政目标的重要措施。

但是行政合同在具体应用中出现了很多纠纷，为了充分解决纠纷，为保障公共利益和私人合法权益，必须建立完善的救济体系和实施细则。目前，关于行政合同救济的研究，学术界仅仅停留在表面，尚未建立健全的行政合同救济制度。当下理论界对于行政合同救济的模式存在一定的争议，对于侧重哪方当事人保护，行政法学界存在不同的看法，而民法界则将关注的重点集中在民事行为和权益保障上。在具体的立法环节上尚未形成统一的标准，国务院相关部委和最高条例的解释也只是隐约出现。救济措施方面，只建立了基本框架，在具体问题上还存在着许多不足。上述几个方面的内容表明我国行政合同救济体系虽然已经存在，但是还没有形成完善的制度管理规范。目前，分析我国行政合同救济现状意义重大，为建立完善的制度，很有必要对我国行政救济制度的形成背景详细分析，并且根据我国的行政基础制定救济制度，推动我国行政合同制度的完善和向前发展。

二、行政合同违约初探

（一）行政合同违约的含义及构成要件

1、行政合同违约含义

从本质上来讲，行政合同是一种特殊类型的协议，表示的是为了满足行政主体的基本职能和行政管理目标，与相关的法人组织或者公民等签订相关协议。行政合同的根本目标是保障公共事务利益，一旦出现了违反合同规定的行为就会对公共利益造成损害。行政合同违约行为表示的是其中一方并没有根据行政合同的规定履行职责，或者行政合同中规定的相关义务并没有得到完善和落实。根据当事人的法律关系可以分为行政主体和行政相对人二者，一旦有一方出现了合同违约的行为，都要对遭受损害的一方进行赔偿。

2、行政合同违约构成要件

判断行政合同中当事人的行为是否存在违约必须坚持一定的原则，这就要求必须形成行政合同有关的评判尺度，这是进行行政合同违约行为判定的基础环节。该构成要件由两方面组成：

首先，存在客观的违约行为。根据行为人的违约类型可以分为作为性的违约行为和不作为性的违约行为。而前者常见的类型包括了行政主体擅自解除合同以及行政主体职权滥用等，而后者则主要是指行政相对人不按照行政合同规定的时间履行合同或者故意延期等消极行为。其次，对于免责事项未作出充分约定。如果在行政合同中对双方免责的特殊情况进行了规定，并且行为人的行为符合该约定，则不需要承担违约责任。在合同履行过程中使用免责事项必须以不可抗的条件为基础，且对公共利益造成的损害不能超过放弃履行所造成的损害。保障公共利益是行政合同的最终目标，在豁免规则制定的过程中也要注意与该目标相吻合。行政合同本身具备一定的弹性，这种免责性不能与公共利益产生冲突，防止出现免责过度的现象。

（二）行政合同违约的归责原则

制定行政合同违约责任时必须明确需要遵守的基本原则，并且根据基本原则确定违约需要承担的责任，这也是实现双方责任明确和落实的关键步骤。当事人本身也必须明确对案件适用的归责原则，并且在合同实施的过程中不断搜集对自身行为有益的证据，对诉讼权利和义务妥善处理。

目前在我国实施的责任归责制度主要包括了严格责任和过错责任两种，而笔者经过研究认为在我国严格责任原则的实用性更强，与我国的基本国情和法律环境更加吻合。严格责任制度表示的是不管违约方是否存在既定的过错，只要对另一方造成了一定的损害，就必须承担合同约定的责任。也就是说不管是行为人本身行为出于什么样的目的，只要存在了违约行为，在没有充分免责理由的情况下就必须承担责任。理由如下：

首先，保证公共利益是制定行政合同的基本目标，履行合同的过程中必须时刻坚持这一原则。如果在合同免责中规定了由于过失责任导致的违约，行为人可以不必追究责任，那么在发生违约事实之后，行为人就会千方百计的寻找自己无过错的理由，从而逃避责任追究。而实行严格责任制度，只要出现了违约事实就需要对违约责任进行负责，这样就会促进行为人严格遵守合同规定。其次，实行严格责任制，只要双方出现了违约的行为就能够追寻赔偿，并且按照合同的规定进行裁决，对相关行为人的责任性和法律意识提升有重要意义。

（三）各主体应承担的违约责任

行政合同违约的类型可以分为行政相对人违约和行政主体违约两种形式，双方在合同中由于不平等地位经常会导致违约状况的发生，在行政合同中行政主体处于主导地位，并且由于自身的优势很容易出现职权滥用的现象，而行政相对人相比之下处于弱势地位，容易出现消极应对行政合同的现象，从而导致行政违约行为的发生。

1、行政主体承担的违约责任

行政主体违约主要表现为：监督权滥用、制裁权滥用以及指挥权滥用。此外，行政主体还多发生私自解除合同以及擅自变更合同以及不作为等行为。笔者指出，行政主体的违约行为必须承担责任，并且表现在以下几点：

第一，停止行政合同违约行为。行政相对人可以在行政主体存在继续违法的行为过程中请求相关部门责令停止违法行为，其中相关部门包括了行政违约主体的上级部门、主管机构或者司法机关等。

第二，纠正不适当的违约行为。通常而言，行政主体的不恰当或滥用职权行为，本身是由行政主体自我改善的，或者由上级领导部门责令整改。

第三，撤销违约的行政行为。行政主体自己承担因为这种情况而产生的一切法律后果。

第四，责令履行职责。由于行政主体的不作为导致违反行政合同的行为出现，需要承担一定的法律责任。

第五，行政赔偿。行政主体由于过失导致违约行为的出现，应在事后进行补偿，行政相对人的当期收入以及对相对人造成的精神损失都应涵盖在赔偿范围之内。

2、行政相对人承担的违约责任

行政相对人的违约行为有多种类型，主要包括故意延长合同约定期限、拒绝被指挥和监督、拒不履行合同内容以及不按合同规定进行义务执行等。以下是针对上述状况相对人需要承担违约责任的方式：

第一，强制履行法定义务。行政合同的根本目标是保障公共利益，为了将这一原则严格落实，哪怕合同执行过程中存在一定的困难也要严格执行。在获得行政主体同意之前，行政相对人必须严格实施合同约定的内容。如果存在合同完全不能履行或没有履行必要的状况，相对人应在获得行政主体同意后才可以不履行其义务。一般来说，如果行政相对人出现了违约的行为，行政主体可以行使监督权力，强制要求相对人执行义务，而在此过程中产生的一切费用由相对人负责。

第二，接受行政处罚。行政相对人的违约行为造成了公共利益严重受损，行政主体有权以行政合同的规定从经济方面对行政相对人进行处罚。

第三，损害赔偿。行政相对人的违约行为造成了国家或者集体的利益受损，要承担相应的损害赔偿责任。

（四）行政合同违约和民事合同违约的比较

行政合同是行政性和民事性相统一的契约形式，并且兼具权力性，因此从本质上来说这是一种与民事合同违约责任相类似的违约责任类型，但是与民事合同违约又存在一定的差异性。

行政合同违约与民事合同违约具有一定的相似性：第一，当事人一方或者双方出现了违反合同的行为是违约的基础。第二，违约类型中涉及民事违约的特殊形式。第三，承担行政合同违约责任也会触及民事违约责任。第四，行政合同违约责任和民事违约责任同样可以事先在合同中加以规定，当一方或双方违约时可以按照相应的条款承担责任。第五，二者的违约责任都具有相对性，对合同关系外的人不产生违约责任，只能发生在特定的当事人之间。

同时也区别于民事合同违约：首先，行政违约也是违法行为的一种。保障公共利益是行政合同的根本目标，从这个意义上讲，行政合同具备一定的公务性。对于双方的责任和义务，在行政合同中以明确的条文方式进行了约束，并且对双方不能自由协商的领域做出了强制性的规定，合同一方不履行义务或者履行行为不完善导致双方义务的落实不到位，从而对公共利益产生损害，具备违法性。其次，相比于民事合同违约，行政合同违约的处理方式存在一定的差异性，在出现违约行为时，行政主体由于特殊性能够单方面解除合同并且对违反合同约定的相对人进行制裁。而民事合同违约时任何一方不得对对方行使制裁权。最后，由于情势变更导致的单方面变更、解除合同的现象，不应认为行政主体存在违约行为。在行政合同的履行中，为避免给公共利益造成损失，行政主体有权根据客观情形的变化在一定范围内单方面变更或终止合同，此时，行政主体并不需要承担任何违约责任。

三、行政合同违约的法律救济现状及不足

行政合同违约的法律救济现状

从上世纪八十年代开始，我国为某些特定行政合同制定了相关法规，但是在具体的实施过程中尚未形成调节合同纠纷的具体细则。比如《政府采购法》中对政府采购行为适用的法律进行明确规定，即政府行为必须参照《合同法》的相关要求进行，这在一定程度上增加了司法操作的难度，并且使民事诉讼适用范围扩大，出现了司法解释不到位及应用混乱的现象。行政合同纠纷的处理到底应该遵循什么样的原则，至今未得到明确的答案，成为了实践中存在的普遍问题。我国针对目前的状况实行了行政机关救济和司法机关救济两种行政合同救济制度。

行政机关救济

行政复议、行政仲裁和行政裁决是最常见的三种行政机关救济的类型。行政复议在行政救济手段中运用最为广泛，行政仲裁和行政裁决的发展则较为缓慢。

目前，行政合同争议解决的主要方式是行政复议，采取非诉讼的形式解决相关问题受到了学者的广泛认可。首先，行政复议从源头上讲是一种行政监督的制度，收案范围广泛，涉及的程序简单快捷，案件处理效率高；其次，科学技术的发展推动了现代社会争端处理的专业化和技术化，并且在行政机关内部拥有大量的专家和学者，对争议解决有推动作用。随着经济发展和社会进步，民生问题在社会各个领域内的争端出现的可能性不断增加，成为了构成行政纠纷的重要因素，法院承担的压力不断增加，行政复议形式的出现对司法改革和减轻法院负担有重要意义；最后，行政复议有利于建立行政机关的自我纠错机制，能够帮助政府机构树立良好的自我形象。

行政仲裁则是根据双方的意见进行调节，从而实现双方利益保障和协调处理纠纷的目标。仲裁机构在这个过程中作为第三者，双方将各自意愿提交，由仲裁机构进行处理和分析，最终得出裁决，这种方式对双方的正当权益保护有重要意义。行政仲裁是依据《仲裁法》及其他有关的法律、法规，由当事人选定的仲裁机构作出裁决，对仲裁决定不服的，可提起民事诉讼。首先，采用仲裁方式解决纠纷与行政合同的特点相吻合，这种处理措施能够保障公共利益，并且由行政机关行使裁判权利。其次，行政合同本身是行政机构进行管理的重要措施，可能会涉及一些国家机密，不便诉诸法院。

行政裁决是行政机关或者某些授权组织，作为第三方中间人审查并裁决与行政活动相关的民事纠纷行为。以下是行政裁决的优势所在：第一，效率高。由于行政裁决不像其他形式的行政处理手续，没有严格的程序约束，实施的灵活性高，当事人在纠纷发生之后可以及时向行政机关提出书面申请，并且依据相关法律进行裁决；第二，成本低。行政合同纠纷裁决的部门多是对相关业务熟悉度较高的部门，很多时候双方争议是由上一级领导进行负责的，清楚当事人双方有关合同约定的具体内容的执行状况，不再需要大量的人力和物力资源去调查和取证，在很大程度上节约了成本。第三，权威性高。行政机关的权威性很高，这在中国特定的历史背景下更加突出，如果纠纷双方都是行政机关或者是行使领导职能的部门，通过这种方式的裁决能够提高权威性。因此，在具体行政裁决的过程中得到了有效实施和落实。

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