前言

随着金融行业不断发展，金融消费者逐渐脱离以往消费者内涵被广泛接受，但是具体法律概念并未有明确规定，且有关金融消费者权利保护更是缺乏法律规制。因此亟需转变法律理念来对金融消费者予以倾斜保护，并从我国国情出发分析我国金融消费者保护现有困境，希望借鉴域外经验不断完善我国金融消费者保护法律规范，真正实现实质正义。

第一节 我国金融消费者的定义

对金融消费者权利进行保护首先就要界定金融消费者的法律概念。由于立法对金融消费者没有明确规定，因此学者之间存在一定争议。有学者认为金融消费者是消费者的下属概念，因此他们认为金融消费者是“消费者概念在金融领域的延伸”。还有一些学者认为应当以金融产品或服务类型相对应的概念界定，例如陈洁学者认为金融消费者是“为满足非营业性的个体金融需要而购买或使用金融产品或者享受金融服务的自然人”；刑会强学者认为金融消费者是指已经、正在或正打算购买、接受金融机构提供的金融商品或服务的自然人、法人和其他组织，但专业投资者除外；周峰学者认为除金融业经营者以外的购买金融产品或接受金融服务的所有人。主要争议焦点集中在主体范围上是应当只包括自然人还是既有自然人又有一些特定的法人。

从域外国家对金融消费者的界定来看，代表性的立法观点也有两种：第一，以将金融消费者限定于为生活消费目的之自然人，以英国、美国、欧盟等为代表。美国成文法中未采用金融消费者概念而是将其与传统消费者统一界定，比如在2010年《多德-弗兰克法案》中，采用的是“消费者金融保护”概念，而非“金融消费者保护”概念。英国2000年《金融服务与市场法》中使用的是“consumer”(消费者)一词；第二，将金融消费者界定为接受金融服务的一方，包括自然人和法人，以日本、韩国、我国台湾地区等为代表。我国台湾地区2011年颁布的《金融消费者服务法》开始正式出现“金融消费者”这一法律用语，该法第四条将金融消费者定义为“接受金融服务业提供金融商品或服务者，但不包括下列对象：一、专业投资机构；二、符合一定财力或专业能力之自然人或法人。

因此，通过以上对金融消费者范围的分析，我们可以看到一些处于劣势地位为了生活需要进行投资的消费者个体当然符合金融消费者范畴，但是对于一些不具备专业金融投资知识的法人无法进行涵盖，然而他们和金融消费者个体一样存在保护的必要性和紧迫性。因此，我们可以借鉴台湾地区对金融消费者的定义，将其内涵外延化，即本文定义为从金融服务业者处接受金融商品或服务者。同时，通过法律对具体范围进行细化，排除一些专业投资者或者组织。

第二节 我国金融消费者保护的必要性

加强金融消费者权益保护，不仅仅是保障消费者个体的权益，更是引导和规范金融机构提供金融产品和服务的行为，全面履行其适当性义务，使得我国金融行业更加公平、公正、合理和规范，更能创设公平安全、自由竞争的金融环境，并且对于维护交易安全、防范金融风险也有很大的作用。下面将从以下几个因素具体展开对金融消费者保护的动因分析：

金融消费者是金融市场的主要参与主体。然而，金融消费者自身行为中存在的非理性、反应不足、反应过度、羊群效应等缺陷加剧了自我实现式预期的波动，预期实质上反映的是金融消费者对于金融体系和市场的信心，因此维护金融消费者的信心即是从内部维护金融稳定，避免金融危机。金融市场是一个专业化程度较高的市场，金融产品以及金融服务与传统商品相比更加复杂，风险系数高，因此金融消费者和金融机构之间天然存在信息不对称的特点。其次，投资者的专业能力层次不齐，以往法律中规定的“买者自负”要求金融机构履行适当性推荐的义务，但这种规定在现实实践中被一些追逐利益的微观金融机构当成法律漏洞进行规避，诱导或者欺诈客户进行不适合自己的投资。由于我国监管力度不足，使得此种现象屡屡不断，为了加强对金融消费者权利的保护“买者自负”开始向“卖者注意”转变。从经济学角度来看，“经济人”假设理论认为人是具有“自利性”与“自营性”属性的，并把人性刻画为自利的和理性的。自利性是指人总会向着追逐利益的方向，微观金融机构本身就是逐利的商事主体，利润最大化是其最大的需求，因此会向消费者全力推销机构金融产品来达到盈利的目的。如果过分注重微观金融机构的自身利益的最大化需求， 就会忽视对金融消费者权利的保护，破坏稳定的金融市场竞争秩序，导致金融风险性大大增加，从而造成社会不稳定局面出现。

另一方面，理性是指经济人会以牺牲一定的成本或者代价换取利益最大化，对金 融机构而言就是对利益的渴望会在一定程度上欺骗消费者，严重的可能会损害社会公共利益，进而实现金融的逐利性，久而久之金融消费者权利被侵害得不到救济，市场逐渐失灵，国家经济呈现下行趋势。我国监管机构散乱分布，无统一协调保护机构。2011年以来，“一行三会”分别设立了金融消费者保护的专门机构，但由于金融基本法律中对上述机构的设置、职能、以及消费者具体权利缺乏明确规定，导致其在职能行使过程中地位与权力缺乏法律保护。随着 金融行业混合经营模式不断出现，几个机构纵向分割、各自为政、缺乏统合协调的监管模式，难以实现对金融消费者的统一、公平、有效的保护。其次，现有法律和行政法规处罚力度较轻，对违法侵害金融消费者的行为没有严重的震慑效果和严苛的责任处罚力度，忽略民事类的实质赔偿。因此，金融机构本身逐利的属性而铤而走险、迎风作案，使得受害者难以获得私法上民事补偿。

从社会因素角度分析金融消费者保护的必要性，我们可以看到微观金融机构和普通消费者之间所处的地位显著不同，所掌握的资源也很大差距，金融消费者完全处于社会弱势地位。首先，在维权方面，维权成本较高使得金融消费者遇到非正义行为或者受欺诈购买金融产品时无法举证证明，大多选择放弃或忍耐。其次，由于信息不对称，金融机构和金融消费者之间地位是不平等的，类似于委托代理的形式。此时，金融服务机构为了谋求最大化的自身利润，本能地具备依赖其信息优势地位侵害金融消费者利益的道德风险或者动机。最后，微观金融机构和金融消费者之间的冲突会导致社会正义逐渐扭曲，社会秩序不稳定。而社会的发展需要法律的不断完善，目前我国对于消费者保护的规定还不够健全，法律需要不断调整完善。法律也需要对政府干预市场的权力进行规制，在面对极其不公现象时赋予政府管控权力，对金融消费者给予实质保护，对一些违法的金融 机构给予相应处罚，这样才能真正实现实质正义。

第三节 我国金融消费者保护的现实困境

一、现有金融消费者保护立法不足

我国目前针对金融消费者保护还未出台专门的法律，主要是依据《消费者权益保护法》参照一般商品和服务进行界定，随着金融产品不断复杂化、专业化，有时可能将金融消费者排除。并且由于立法并没有将金融消费者概念清晰明确，因此在司法实践适用上也存在很大争议。其次，现有法律位阶低，冲突多，许多对于消费者保护的规定散见于各个部门规章和指导性文件。以理财业务为例，商业银行、信托投资公司的理财业务适用《商业银行个人理财业务管理暂行办法》，证券公司和基金公司则适用《证券公司客户资产管理业务试行办法》和《证券投资基金管理公司管理办法》；保险公司的投资型产品适用《人身保险新型产品信息披露管理办法》、《保险资产管理公司管理暂行办法》等。最后，《商业银行法》、《证券法》、《保险法》等金融基本法对各自领域消费者和投资者的保护偏于原则性和间接性，更多是从维护证券业和保险业整体效率最高化角度间接保护金融消费者，以此避免金融风险过高引发金融危机。

二、我国金融市场监管缺失

我国监管机构散乱分布，无统一协调保护机构。2011年以来，“一行三会”分别设立了金融消费者保护的专门机构，但由于金融基本法律中对上述机构的设置、职能、以及消费者具体权利缺乏明确规定，导致其在职能行使过程中地位与权力缺乏法律保护。随着金融行业混合经营模式不断出现，几个机构纵向分割、各自为政、缺乏统合协调的监管模式，难以实现对金融消费者的统一、公平、有效的保护。其次，现有法律和行政法规处罚力度较轻，对违法侵害金融消费者的行为没有严重的震慑效果和严苛的责任处罚力度，忽略民事类的实质赔偿。因此，金融机构本身逐利的属性而铤而走险、迎风作案，使得受害者难以获得私法上的民事补偿。

三、纠纷解决方面权益失衡

耶林曾说：“法律是最低限度的道德。”对于金融机构而言如果违法的成本低于收益成本，那么金融违法经营行为难免发生，而我国目前立法远远落后于国际法制水平且呈现出对微观金融机构违法行为惩罚力度不强，监管行为不严、未真正达到消费者保护目的的情况。对于金融消费者来说，出于有限理性在维权成本和收益进行比较，如果维权成本较高，预期获得收益低于现有成本时会选择忍让或者放弃。尤其当前我国出现金融纠纷时，金融消费者不管是财富、地位、信息掌握、专业性等等均处于劣势一方，两者本身就是权利义务不对等的主体。除此之外，我国金融纠纷方式有多重形式，但是主要是以诉讼为主。

2019年最高法发布的“九民纪要”规定了“买者自负、卖者尽责”的原则一定程度上保护金融消费者，但是司法程序复杂、时间成本较高的特点依旧很突出。其次，因金融纠纷自身的相对复杂性和专业性，对金融审判庭的审判水平提出了较高的要求。再次，由于信息不对称等原因，金融消费者要搜集证据证明金融机构在信息披露或其他方面存在欺诈行为比较困难。因此，司法救济是消费者最后选择的途径，为了使金融消费者权利得到更好保护，我们亟需更多有效途径解决纠纷问题。

第四节 境外金融消费者保护的经验借鉴

2008年金融危机爆发后，金融消费者保护的重要性引起各国的重视。各国均通过金融体制变革、监管体制重塑、有针对性的立法等手段加强金融消费者保护。

美国最早涉及金融消费者保护的法律可以追溯到1968年《诚实信贷法》，该法要求银行向客户披露诸如年化率、相关费用等信息保护客户知情权。之后，代表性的《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》充分肯定了州在保护金融消费者权益方面的作用，明确规定了州在消费者权益保护方面的权力，同时还重塑监管体系。法案中改革重点集中在设立消费者保护局，由消费者金融保护局负责根据联邦消费者金融法对出售或提供消费者金融产品或服务的行为进行监督；对信用评级机构等规定严格的新透明和责任规则，强化对投资者保护；加强监管执法，授权监管机构积极追究金融欺诈、利益冲突和对特殊利益有利而对美国家庭和企业有害的系统操纵行为的责任。

我国台湾地区对于金融监管主要采取了民事责任模式，同时具有统一的《金融消费者保护法》明确规定金融消费者和机构各自的责任义务以及争议解决办法。其中法律规定，金融机构在从事推销金融产品或者服务时应当履行适当性原则和说明义务，同时对违反适当性义务和侵权行为发生时的损害赔偿责任。在纠纷解决机制方面，台湾地区设立金融消费评议中心，对于消费者发生纠纷时提供新的路径保护自己权利不受损害或者受到损害及时得到有效救济，相比我国内地以诉讼形式解决效率更高，同时消费者满意度也在不断提升，金融机构的侵权行为也会收敛。可见，通过完善金融商品销售环节的立法，确立了金融机构的行为准则。强化金融机构的民事赔偿责任制度以及建立金融消费纠纷诉外处理机制，台湾地区探索出了保护金融消费者的另一种模式。

第五节 我国金融消费者保护的现实困境

一、完善我国金融消费者保护的相关立法

现有法律未对金融消费者权利保护进行明确规定，现有规章或者规范性文件对于金融消费者保护效力低下，并且有关金融消费者和微观金融机构权利义务也不清晰，所以实践中频繁发生金融机构利用自身优势侵害消费者权利并借此获得垄断地位的现象，导致金融市场极其不稳定最终可能会导致金融危机出现。随着金融技术不断发展，金融创新不断涌现，金融市场自由化程度越来越高，更加复杂和专业化的金融产品增加，在此背景下，以往保护金融消费者的方式不足以应对时代的需要。切实保护消费者合法权益不能仅仅停留在政策或口号方面，应当整合我国现有的证券业、银行业、保险业、信托业等市场，综合制定一部效力层级高、协调性强的法律，将以往纵向监管模式转向以消费者保护为核心的横向监管体制。从长远发展来看，对金融消费者倾斜保护和国家干预是响应时代的需要也是紧跟国际立法的趋势。

另外，法律应当制定严格的违法惩罚责任条款。正是由于违法成本低于收益才使得微观金融机构违反法律规定，欺诈金融消费者，不履行披露信息义务，违反适当性义务规定，导致金融消费者权利无法保护，进而丧失对金融市场的信心。

二、完善我国金融消费纠纷多元解决机制

现有纠纷解决机制主要是司法途径，由于金融纠纷专业化程度高，因此对审判人员专业性要求高，为提高审判效率并且达到同案同判公平公正目的，一方面，在处理金融纠纷时可以有专门金融法院进行审理。另一方面，也要加强金融法院人才队伍建设培养，比如对金融审判庭或者金融法院法官作定期金融业务能力培训、加强高校金融和法律学科的人才培养等。

完善我国多元化纠纷解决机制还要注重有效衔接。调解组织、法院、律师、行政机关等应当告知当事人除诉讼外还有调解、和解等纠纷处理形式，引导金融消费者采取成本低、对抗缓和、易于修复社会关系的形式解决纠纷。对于诉讼和调解的衔接，人民法院诉讼服务中心可以作为衔接机制建设的载体，设立单独调解室供调解使用，同时，加强同调解组织在人事方面的对接，建立调解组织、调解员名册，定期进行调整和更新。在诉讼与仲裁的衔接问题最关键的是法院要尊重当事人或裁或诉选择、尊重商事仲裁原则、及时有效办理仲裁机构的保全申请等；同时，推行专业化的金融消费仲裁机构，如上海金融仲裁院，使金融仲裁在解决金融消费纠纷中发挥越来越重要的作用。

三、完善我国投资者分类的与监管制度的建议

随着金融行业不断融合化，市场上出现各种各样目的的金融投资者，我国目前对于投资者分类规则比较混乱，所以监管标准也不统一，产生一定的冲突。比如《证券法》按照投资者的财产状况和投资能力标准划分，不考虑投资者的主体性质，而《保险资产管理产品管理暂行办法》和《商业银行理财业务监督管理办法》考虑投资者主体性质但不考虑主体投资能力。如果以投资主体进行区分，不乏存在具有专业投资知识的自然人，同时也存在非专业的机构投资者。若以财产状况作为标准更是不合理，财产多不应当是受到较少保护的理由。如学者所言，衡量金融机构与投资者权利义务关系之时，更应考虑投资者本身的认知能力而非财产状况。因此，为了更好的落实对金融消费者权利的保护，结合域外经验分析，可以从以下两个方面改进：

第一，根据投资者投资总资产规模的不同、投资判断能力的不同、风险承受能力的差异综合考量，对金融投资建立合理的分类保护和不同的监管标准。

第二，明确不同的投资者可以受到不同程度的保护。普通投资者享有全面的金融消费者规则保护，金融机构享有更高标准的适当性义务。而对于专业投资者则享有部分金融消费者规则保护，相应的金融机构的适当性义务要求较低。

第六节 总结

科技和数字技术的发展，推动金融行业经营及管理模式的深度变革，金融机构数字化转型在提升自身经营与管理效能的同时，也在拓展触达客户渠道及重塑客户服务体验，“面向客户、提升服务品质、建立有温度的客户服务旅程”已然成为各家金融机构重点战略方向。金融行业服务实体经济，普惠金融高质量发展助力实现共同富裕，是时代对金融系统的要求，强化金融消费者权益保护工作，切实保护好金融消费者长远和根本利益，是行业健康可持续发展的需要，有利于构建良性的行业生态，有利于更好地维护金融稳定与安全，消保工作迫在眉睫且势在必行。在体系建设和实施过程中，我们关注到，金融机构遇到的典型问题涉及以下方面：

职责分工有待明确，信息共享和协调联动机制有待加强：消保牵头部门和各相关部门、分支机构的管理定位不明确，存在着管理职责不清、管理主线不明等问题。

部门建设有待加强，工作基础有待夯实：未将消费者权益保护部门设置为独立的一级工作部门，且专兼职人员配备不充分，导致消保工作的独立性、专业性和权威性无法得到有效保障。

消保审查机制有待强化，消保工作根基有待筑实：消保审查的独立性、权威性和专业性有待加强。消保审查常与法律审查、合规审查混淆；审查人员素质和背景参差不齐，影响审查质效。

内部考核体系有待完善，问责机制有待健全：未建立横向覆盖业务、纵向通达机构的考核评价体系，消保考核的权重偏低，消保责任未全面内嵌到问责要求中，无法发挥考核的导向作用。

“全员、全业务、全流程”的工作格局有待完善，全流程管控机制有待健全。相关部门未充分结合自身业务特点，将消费者权益保护工作与业务开展深度融合，尚未建立涵盖事前预防、事中监控、事后化解的全流程、全链条工作机制和管控标准。

教育宣传形式主义，宣传形式落后时代。一些银行机构的金融消费者权益保护教育宣传活动存在排场大、时间短、领导多、群众少的特点，不“接地气”，无法深入人心；另一方面，宣传教育载体不丰富，形式不灵活，导致宣传教育效果大打折扣。

投诉风险化解有待强化，风险提示有待加强。投诉的主体责任有待进一步压实，投诉处理流程有待进一步理顺，重点问题的源头治理有待进一步强化，投诉处理系统支持有待进一步完善。

金融消费者权益保护工作还将继续深入，顺应金融消费者权益保护的大趋势，深入思考如何将各种挑战转化为新的机遇。银行业金融机构正在从以下几个方面努力和突破，着力构建金融消费者权益保护新格局。

加强顶层设计、强化全面部署、树立“一盘棋”的意识，逐步形成工作合力：明确消保工作的牵头部门，建立“横到边、纵到底”且覆盖全部门和各级经营机构的消保专岗或联系人队伍，形成高层推动、职能部门牵头、各业务部门和分支机构各司其职的工作布局。

强化消保审查机制，严守消保一道防线，从源头预防侵害事件：强化高层领导对消保审查的监督作用，要明确消保审查范围、审查流程和审查要点，确保人员配置，充分运用数字技术，探索在消保审查领域打造“智能审查平台”。完善消保考核和责任追究机制，切实强化责任担当，提升工作效能：坚持目标导向、问题导向、覆盖全面、突出重点，强化结果运用，用好考核的“指挥棒”，推动消保工作从“软指标”变为“硬约束”。

强化端对端全流程管控，明确消保标准，严守消保防线，筑牢消保工作根基：构建事前审查、事中管控、事后监督全流程的消保工作体系和机制，确保在金融产品或者服务的设计开发、营销推介以及售后管理等各个业务环节有效落实消保配套的规定和要求，力争做到管理“无死角、全覆盖、有重点、可追溯”，全面的实现消保工作与业务融入、与管理融入、与风控合规融入的新格局。

消费者权益保护工作想要提质增效，应充分借鉴业界较佳实践和监管思路。

国外消保监管体系借鉴加拿大、澳大利亚等国的监管机构作为金融消费者权益保护的先行者，较早设置了行为监管或金融消费者权益保护机构。2008年金融危机后，以美英为代表的发达国家对金融消费者权益保护工作的重视程度不断增加。通过对加拿大、澳大利亚、美国和英国的金融消费者权益保护机制进行分析，以下四点经验可供国内商业银行参考：注重顶层设计，强化统筹部署。各国均制定了金融消费者权益保护的专门法律，从而为建立金融消费者权益保护专门监管机构、明确职责范围提供了法理依据。职责范围日益扩大，管理半径逐渐增加。四国消费者权益保护监管机构职能与设立之初相比，均有一定范围的扩大，且所管辖的金融机构数量也不断增加。例如加拿大金融消费者权益保护署（FCAC）逐渐增加了协调各相关部门推进金融消费者宣传教育、受理投诉等职能，美国在次贷危机后成立消费者金融保护局（CFPB）将原分散于美联储、联邦存款保险公司等监管机构的金融消费者权益保护职能进行整理。

注重监管内部协调，形成监管合力。各国均建立了金融消费者权益保护的协调机制，金融消费者权益保护监管机构与一般消费者权益保护监管机构、财政部门、教育部门等可迅捷、畅通地进行合作。

强化信息披露，筑牢风险防控底线。针对金融机构和金融消费者之间信息高度不对称的特点，加拿大《金融消费者权益保护署法》、美国《联邦消费者金融法》等法律均强调重视信息披露，强化信息披露的透明度、全面性和真实性，要求以消费者易于理解和接受的语言进行信息披露。

金融消费者作为金融业的重要参与者和推动者，只有金融消费者权益得到足够的尊重、敬畏和保护，金融业务才能持续稳健发展。金融消费者权益保护是一项长期、复杂的系统性工作，无法一蹴而就，因此银行机构既要积极作为、重点突破，又要系统谋划、统筹推进，切实提高金融消费者权益保护能力和水平或其他方面存在欺诈行为比较困难。因此，司法救济是消费者最后选择的途径，为了使金融消费者权利得到更好保护，我们亟需更多有效途径解决纠纷问题。