摘要：可持续发展是中国普惠金融的内在要求。普惠金融的可持续发展要求保证金融机构正常运营，并且不能偏离“普惠”初衷。在中国的普惠金融实践中，小额贷款公司在融资、成本等方面的问题使得其难以守住“普惠”发展方向；互联网金融中的P2P行业偏离传统模式，运营风险增大；并且多采用线下模式，增加了运营成本，其兴起到最终流产的发展历程值得反思。本文立足于普惠金融基本框架，从客户层面、微观层面、中观层面和宏观层面提出普惠金融可持续发展的建议。

关键词：普惠金融；可持续发展；金融机构

Abstract：Sustainable development is the inherent requirement of China's financial inclusion. The sustainable development of inclusive finance requires the normal operation of financial institutions and cannot deviate from the original intention of "inclusive". In the practice of inclusive finance in China, the problems of financing and cost of microfinance companies make it difficult for them to maintain the development direction of "inclusiveness"; the P2P industry in Internet finance deviates from the traditional model, increasing operational risks; and adopting more The offline mode has increased operating costs, and the development process from its rise to the final miscarriage is worthy of reflection. Based on the basic framework of inclusive finance, it puts forward recommendations for sustainable development of inclusive finance from the customer level, micro level, meso level, and macro level.

Key words：Inclusive Finance; Sustainable Development; Financial Institutions

引言

普惠金融在2005年联合国推广“国际小额信贷年”时第一次被提出，作为一种金融理念，其基本要求在于：金融服务应该服务于所有人，包括以往金融体系没有顾及到的人，尤其是低收入人群、贫困人群。在普惠金融体系四大发展目标中，“金融业实现可持续发展，确保长期提供金融服务”就是之一。可以说从一开始，可持续发展就是普惠金融理念的一部分；从一出生，普惠金融理念就带有可持续发展的胎记。

我国在《推进普惠金融发展规划（2016-2020年）》中指出：“普惠金融是指立足机会平等要求和商业可持续原则，以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当、有效的金融服务”。 可以看出，可持续发展的要求在中国普惠金融理论与实践中被接受与认同。但如何可持续发展对于普惠金融不得不说是一个难题，下文将论述普惠金融可持续发展的要求，从可持续发展角度分析中国的相关实践，并有针对性地提出相关的制度建议。 

一、普惠金融可持续发展的要求

（一）保证金融机构正常运营

保证收支平衡是普惠金融可持续发展的最重要的一方面。从普惠金融在国际上发展的四个阶段来看，小额信贷发展的成熟时期有了一个显著的变化：改变了以往的扶贫金融，更多的采用一种小组联合的金融借贷模式，实现了自身的自负盈亏，保证了自身的可持续发展。普惠金融的惠不是恩惠的惠，而是的惠及的惠。要想长久地持续下去，普惠金融这样一种改变是尤其必要的，真正的可持续的金融服务一定是符合金融发展规律的。普惠金融主张金融服务应该将传统金融排斥的群体纳入进来，但并不是意味着普惠金融一定要搞公益慈善。扶贫金融是难以为继的，金融机构必须实现收支平衡才能保证其生存和发展。

另外，保证金融机构规范化操作，合规经营等等，也是不能忽视的方面。

（二）不能偏离“普惠”初衷

“普惠”是普惠金融可持续发展的内在要求。普惠金融区别于以往金融的最显著特征，就是保证金融服务主体的公平性和包容性，让金融服务不再成为少数人的特权，甚至是谋利的工具，保证最广大群众的基本金融权利。一般来说，普惠金融的重点服务对象是小微企业、农民、城镇低收入人群、贫困人群和残疾人、老年人等特殊群体。如果金融服务不能保证长久地为这些人群提供服务，“普惠”一词便名不副实。

但不得不说，金融是逐利的。从金融的发展来看，资金的融通首先是在有资金富余的前提下才会出现的，早期金融机构的建立也是主要服务于商人。商人对金融服务有更大的需求，相对地，金融机构在商人处也能获取最大的利润。因此金融机构往往会更愿意服务于那些较为富裕的人，他们一般来说的话有着更好的信用状况、偿还能力等等，而排斥较为贫困的群体。于是，金融服务作用下“穷者愈穷、富者愈富”的马太效应更加明显。金融服务似乎具有天然的亲富特征，但普惠金融命题及实践的出现也证明这一特征并不具有绝对性。

因此，在发展过程中，如何保证金融机构持续服务于传统金融排斥的群体、如何守住“普惠”要求是非常值得思考的一部分。金融机构的盈利与“普惠”统一于普惠金融的可持续发展过程中，不可偏废。

二、普惠金融可持续性的实践分析

我们可以把金融活动，看作成一种理论上的金融服务法律关系，服务提供者就是部分金融机构，服务受让者即对金融有需求的自然人，法人或其他组织。一部分金融需求者被传统的金融活动排斥在外，而被普惠金融纳入其中。伴随着金融应然的服务对象的扩大，金融机构的类型和金融的发展模式也在多样化。

（一）小额贷款公司

小额贷款公司于2005年5月由央行提出设立，与2006年前后由银监会提出设立的村镇银行同属于农村金融改革的探索新形式，致力于“支持三农”。也就是说，小额贷款公司的设立就是政策上实现普惠金融所做的努力的一种形式。

因为贷款的门槛比较低、流程便捷等因素，在贷款利率即使高于商业银行、农村信用社的情况下，小额贷款公司占领着部分市场空间，但小额贷款公司在其可持续发展过程中仍然遇到很多问题。

1.融资问题。融资对公司在扩大市场规模、拓展业务、获得持续发展动力等方面无疑具有着非常重要的作用。小额贷款公司发放的贷款主要来自自有资金，不向社会公众吸收存款，因此融资对小贷公司的重要性自是不言而喻。

依据现行政策（主要是《关于小额贷款公司试点的指导意见》），在身份定位上，小额贷款公司只是从事金融借贷活动的公司，而非金融机构。所以融资过程中不能像其它从事金融借贷的银行机构一样进行同行业间的拆借。除此之外，现行政策有关小贷公司资金来源的规定也不十分友好。事实上，政府对小贷公司的捐赠资金很少；而小贷公司也只需要有租赁的营业场所和相关从业人员即可开展工作，不需要大型机械设备厂房等固定资产，在向银行贷款时难有资产进行抵押，从而很少获得银行的营业资金。

另外，即使可融入资金，小额贷款公司从银行业金融机构获得融入资金的余额，不得超过资本净额的50%。

2.较难盈利，成本高。由于不是金融机构，必须像一般企业一样缴同等比例税赋，一般工商企业的税率为25％，而金融机构的税率只有15％，不能提取《指导意见》中规定的税前风险拨备，不能享受农村金融机构的减、免税待遇。利率收入难以覆盖成本。

3.难以守住其“普惠”的发展方向。政策对小额贷款公司的盈利水平和不良贷款都存在较严格的限制。为了实现更长久的发展，小贷公司必然更加重视经济效益，将目标转向贷款数额大且信用状况好的高端客户。由于小额贷款和大额普通贷款的贷款程序都是一样的，操作成本相同，而大额贷款利润更高，因此难免经营过程中会更着重大额贷款的工作。另外，由于利益的驱使，部分小贷公司极有可能抬高利率，违反《指导意见》的相关规定。能够看到，既定政策措施一定程度上体现了普惠金融的价值理念，但其最终的现实效果有待考察。

（二）互联网金融中的P2P行业

近年来，互联网行业得到了发展，也出现了新的互联网金融形态，比如：第三方支付、P2P网贷平台、众筹等。这些新兴互联网金融形态因移动互联网的发展使得更普遍的人群能够得到金融服务，在理论上是极有可能助力于普惠金融发展的。在这里以P2P网贷平台为典型探讨互联网金融的可持续发展。

P2P网贷平台抛弃了传统的金融中介，仅提供资金的借款者与贷款者的信用状况，使他们直接联系，从而降低交易成本，提高交易速度，加快资金流动。这种金融发展模式自2007年起由拍拍贷引进中国，被相继模仿，发展迅速。2013年P2P网贷平台数量迎来井喷式增长，但2013年下半年开始出现大批平台倒闭或遭挤兑事件。银保监会首席律师刘福寿在“《财经》年会2021”上宣布，全国运营P2P平台已在今年11月中旬完全归零。被众多资本寄予厚望的P2P行业，没能得到可持续发展，从兴起到最终流产的发展历程值得反思。

1.偏离传统模式，运营风险增大。传统的发展模式中，P2P商家仅提供一个信息平台，用以沟通贷款者和借款人，提供双方信用信息、借贷需求并进行信用甄别，贷款者和借款人根据彼此的情况互相配对合作。而P2P被引入后，并未能保持原样状态，被进行了各种中国化改造，出现了各种运营模式，主要有债权转让模式、保障模式、平台模式等等。这些模式的生成基于最重要一点：我国信用环境差，征信体系不健全。在这些模式中，有的为了短时间能吸引众多客户的参与，平台自身或者第三方担保机构为出贷者提供担保，为借款人垫付。这就增加了平台自身的风险。“2014年8月广州金山连纸业老板疑跑路事件使红岭创投平台形成1亿元的坏账金额”，“2015年2月‘安徽4号标’因公司资金周转困难出现7000万元违约，红岭创投不得不再次兜底，承担本息垫付”，这些问题时间事件的集中出现证明垫付模式下潜藏巨大风险。

2.线下模式，增加运营成本。扩展借款人规模，对平台规模的扩大至关重要。为了在短期内增加获客规模，很多平台都会采用线下模式，对各地网点人员进行营销，挖掘潜在客户，使业务量快速增长。但是人员成本、店铺成本以及管理成本就会大幅提高，为了弥补成本，平台就会对客户收取更多的费用，或者提高单笔借款规模。这样一来，小额贷款就会受到挤压，平台的服务对象也会转向更高额贷款者。

三、普惠金融可持续发展的制度安排

世界银行扶贫协商小组（CGAP）构建了一个普惠金融的基本框架，这个框架包括客户层面、微观层面、中观层面和宏观层面四个方面。

客户层面是指普惠金融服务的对象，传统金融往往服务于大中型企业、高收入人群，而普惠金融的服务对象具有包容性，包括传统金融服务对象以外的金融服务需求者；微观层面是指普惠金融服务的提供者；中观层面包括金融基础设施等；宏观层面是指规范普惠金融发展的政策法规，以及负责监管的中国人民银行、银保监、财政部等金融机构。

毋庸置疑，普惠金融基本框架之下，最核心的内容就是微观层面与客户层面的互动关系，一方是服务提供者，一方是服务消费者，这一互动过程需要中观层面的辅助与宏观层面的框架规范。从应然层面来说，只有中观、宏观层面与微观、客户层面协调得当，才能保证普惠金融的可持续发展。而在金融行业高风险性与逐利性相伴的情况下，宏观层面的政策措施显得尤其重要。普惠金融理念要求金融的服务对象具有包容性，服务产品具有全面性，就必然要求在微观层面、中观层面、宏观层面能服务于整个框架体系。

（一）客户层面

1.制定政策法规，保护金融消费者的合法权利。虽然我国的政策措施方面仍然做了不少尝试，但法律很少明确规定保障贫困群体的金融服务权利。贫困群体面临着金融排斥及更高的获得金融服务的壁垒，如果要保证普惠金融的可持续发展，就必须在法律层面保障金融服务获得的公平性。

2.重视金融理财教育，加强风险防范意识，了解金融法律，有效规避风险。普惠金融是一个系统性工程，为了提高弱势群体金融服务的可获得性，一个重要方面便在教育。如果不是金融理财意识、风险意识的增加，普惠金融不可能实现可持续性。

（二）微观层面

1.金融服务机构应该明确服务对象，根据其特点创新经营方式，创新金融产品，创新风控手段；注重社会效益与经济效益之间的平衡。

以南充美兴小额贷款公司为例，该公司在信贷产品类型方面，推出“装修贷款”、“货运贷款”、“创业贷款”、“助学贷款”、“环保贷款”等，设置伤残贷款指标，提高对贫困弱势群体的覆盖面；在经营方面，依据贷款额度对客户进行分级，根据放款笔数而非额度对员工进行绩效考核，对员工设置大额贷款上限，鼓励员工拓展客户数量，防止员工过度追利行为；在风控方面，形成独特的选人用人制度和流程，提高了效率并完成良好的风险控制，成为小额贷款公司可持续发展的一个典型。

2.规范化操作，依法合规经营。同样，以南充美兴小贷公司为例，贷款定价公开、透明，没有隐形的、额外的相关费用支出；实行客户保护条例，禁止信贷员在催收过程中辱骂或强迫客户等等，形成公司的“软实力”。

（三）中观层面

社会信用体系建设对金融的发展至关重要，征信体系不健全影响普惠金融发展的进程。金融消费者与金融机构之间的信息不对称是金融排斥的一个重要原因，传统金融排斥的对象，比如中小微企业，与大型企业相比，缺乏完整的财务信息，以获取的信息不规范、不可靠；比如农户，农村金融基础设施不健全，对个人信用信息不重视，银行信用信息不公布，等等。正是因为社会征信体系不健全，P2P模式在我国经历各种变异，从而增加了运营风险。建立完善的社会征信体系能够很好的解决金融交易双方信息不对称问题，提高效率，减少成本，利于普惠金融的可持续发展。因此建立完善的征信体系对普惠金融的发展十分必要。

1.在国家层面尽快完善有关征信的法律法规，确立信用信息征集、使用、保护的基本原则，确定人民银行在征信体系建设中的领导地位，明确工商、税务、统计、海关、金融、公用事业等相关事业部门的法律责任，突破部门和行业信息相互封闭的状态，实现依法征信。以法律的形式保证所有金融机构共享信用信息资源，同时也承担信用信息报告义务。

2.加强对征信机构的监管。完善征信监管法律制度，保障征信过程中征信对象利益的保护。

（四）宏观层面

1.加强普惠金融方面的法律建设。这一部分已分散在各个层面中来讲，在此只提一点：完善立法技术，提高立法效率。从2007年到2015年，中央十部委签署的《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》在P2P在中国发展8年之后才发布，在此期间互联网金融行业的发展一直处于法律真空状态。即使法律存在滞后性，制定法律也应该及时地与时俱进。

2.完善普惠金融的监管制度。我国金融监管部门主要是一行两会（中国人民银行，银保监、证监会），另外还有各地方主管金融的有关机构，这些部门之间职能不清，各成一体没有完整的合作体制，容易出现重复监管、漏洞监管等弊端，影响普惠金融的健康持续发展。这些机构之间应该责权明确，相互配合，在促进金融稳定发展基础上又促进金融普惠。

3.处理好市场与政策之间的关系。政策的制定应该遵循市场规律，发挥市场配置资源的决定性作用。应该明确市场与政策之间的界限，少一点行政干预，多一点政策鼓励，依据市场追逐利益、利益最大化等特性发挥出市场的潜力。促进普惠金融可持续的方案并非加大政策支持力度，反倒是发挥市场作用，以市场化方式和顺应市场规律来作出相应的法律安排。各种普惠金融的实践已经证明普惠金融是存在市场的，并能够实现市场化运作的，政策的出发点是要为这种运作提供便利条件。

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